Pembentukan undang-undang ini dilatarbelakangi adanya bencana alam gempa bumi dan tsunami pada Desember 2004 dan gempa lanjutan Maret 2005 di Aceh dan Nias yang menimbulkan permasalahan hukum dalam pelaksanaan rehabilitasi dan rekonstruksi wilayah dan kehidupan masyarakat. Untuk menangani permasalahan hukum tersebut secara cepat, efektif, dan efisien demi kepentingan dan kemaslahatan masyarakat, serta karena belum adanya peraturan perundang-undangan yang memadai (kekosongan hukum) untuk mengatur hal ini, maka Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang harus ditetapkan berdasarkan kewenangan Presiden menurut Pasal 22 ayat (1) UUD 1945, yang kemudian disahkan menjadi undang-undang.